设施农业用地政策解读

自然资源部和农业农村部下发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），明确今后5年设施农业用地管理有关政策举措，进一步加大对设施农业发展的支持力度。为贯彻落实自然资规〔2019〕4号文件精神，进一步保障我省设施农业用地需求，按照厅领导要求，省厅组织专门人员，在全省开展设施农业用地调研，深入了解地方政府和部门以及设施农业企业（养殖户）意见，初步起草了征求意见稿。之后又多次征求了各省辖市、省直管县（市）和厅内相关处室的意见建议，并且在1月2日、1月21日、3月22日分3次征求省农业农村厅意见建议，其间还与农业农村厅相关处室以及农业方面的行业专家就范围界定、用地规模等进行了深入座谈交流，经过多次修改完善，最终形成了《关于改进设施农业用地管理促进现代农业发展的通知》（豫自然资规〔2020〕1号），并于4月3日印发。

现将文件出台及设施农业用地管理的有关情况说明如下：

一、《通知》出台背景

（一）适应现代农业发展用地需求。设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉蛋奶、水果等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。

随着农业科技的持续发展，农业新产业新业态的不断涌现，设施农业发展在用地上出现了一些新情况，不同程度存在规划选址落地难、设施范围考虑不足、用地规模偏紧等问题。如何破解设施农业发展用地难题，迫切需要我们改进和完善设施农业用地政策，来满足设施农业多样化的用地需求，调动各地政府、生产经营者和农民发展设施农业的积极。

（二）保障我省设施农业用地需要。近年来，随着传统农业正在向现代农业转变，特别是农村土地承包经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大，农业新的生产经营方式不断涌现，规模化经营水平和生态环境要求不断提高，用地上出现新问题、新情况，比如：现在随着我国人口增长速度的放缓和老龄化程度持续加深，以及口粮在人们日常饮食结构中的比重不断下降，人们对肉、蛋、奶、蔬菜、水果等产品的需求不断增加。特别是去年生猪稳产保供形势严峻，我省也在持续调整优化农业结构。2019年11月底，全国畜牧业工作会议在驻马店市召开，中共中央政治局委员、国务院副总理胡春华同志明确要求要像抓粮食生产一样抓生猪生产，原有的设施农业政策规定，规模化畜禽养殖的附属设施用地原则上控制在项目用地规模的7%以内，而且禁止占用永久基本农田，往往这些项目实际上避让永久基本农田确有困难，难以满足项目用地需求。还有一些项目能否纳入到设施农业用地范围，能否享受优惠政策等等这些问题。我省作为农牧业大省，如何推进畜牧业高质量发展，促进畜牧业的转型升级，需要制定符合我省省情的设施农业用地优惠政策，对原有的设施农业用地政策进行改进完善，，做到与时俱进、符合实际。切实发挥好政府宏观调控作用。

（三）贯彻落实两部通知需要。近年来国家和省级层面先后出台了一系列有关用地支持政策，原国土资源部和农业部联合下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号 ）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号 ）文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面明确支持政策。为贯彻落实文件精神，我厅主动联合农业部门进行了深入调查研究，会同原省农业厅印发了《关于强化设施农业和生态农业用地保障服务农业现代化建设的通知》（豫国土资规〔2015〕3号），部分地市根据本地实际情况，也分别出台支持政策，有力促进了设施农业的健康发展。2014年出台的127号文有效期也于2019年9月底到期，国家及时出台了新的规范性文件支持设施农业发展用地。但是两部在4号文件中，对设施农业用地性质、分类，占用永久基本农田、占用规模都做出了重大改变，但都是原则性、总体性要求，如何贯彻落实好设施农业用地政策，体现各地差别化管理要求，需要按照我省设施农业用地实际提出具体规定。比如说设施农业用地规模、养殖设施占用永久基本农田比例、耕地耕作层认定等。

二、《通知》主要内容

《通知》起草围绕有效监管，以问题为导向，坚持简明实用基本原则，分别从界定设施农业用地范围、保障设施农业用地需求、规范设施农业用地备案程序、加强设施农业用地监管等四个方面做出规定。

（一）设施农业用地范围。设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。

作物种植主要指食用菌、中药材、茶叶、水果、苗圃种植等，用地包括生产、育种、制种、初加工和为生产服务的生产场地、化验室、看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产农产品直接关联的烘干晾晒、包装、炒制、保鲜储存等设施用地，工厂化农作物（食用菌）栽培烘干、食用菌集中制棒等。

畜禽水产主要指生猪、鸡、牛、羊、鱼等，用地包括生产和直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地。例如：规模化养殖必需配建的检验检疫监测、生物质肥料生产等场所。不包括屠宰、肉类加工、商业化（带有经营性的）畜禽粪污集中处理中心等场所。

法律依据：新《土地管理法》第四条，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

设施农业用地与设施农用地不同：我们现在所说的设施农业用地概念与设施农用地概念不相同，其范围远远大于设施农用地定义的范围，三调开始时，当时4号文并没有出台，设施农用地的范围仍然按照127号文件规定去定义用地范围，因此在开展三调工作时没有对技术规程进行修改，设施农用地还是作为地类现状分类一种类型来使用。经了解，部里接下来会根据新的设施农业用地政策做地类调整。

（二）保障设施农业用地需求

1.强化规划引导，合理布局设施农业用地。县级自然资源主管部门在编制国土空间规划时要充分与农业发展规划进行对接，合理布局设施农业用地，设施农业建设尽量利用未利用地、低效闲置的土地以及工矿废弃地等土地，不占或少占耕地，避让永久基本农田。在符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求的前提下，允许养殖设施建设多层建筑。

2.明确设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡，不需办理建设用地审批手续。

3.部分设施用地允许占用永久基本农田。对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田。

种植设施不破坏耕地耕作层的（含宽度在8米以内的生产、管理所需道路），涉及占用永久基本农田的，不需要补划。

养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划，原则上控制在项目用地总面积的30%以内。确因特殊情况需要，经省自然资源厅和省农业农村厅组织论证后可适当增加。

部文件规定养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。考虑到我省担负着国家粮食安全战略的重要地位，并征求部耕保司意见借鉴周边省份占用比例，将少量占用永久基本农田界定为不超过设施用地总面积的30%，但考虑到我省永久基本农田体量较大，农村耕地大多是永久基本农田的实际，对于特殊需要的，可经两厅联合论证后适当增加。

4.根据我省省情，提出了切实可行的用地规模。设施农业的生产设施用地标准可按照种植或养殖规模核定，直接关联设施设定了原则标准，对于确因生产需要可适当增加，同时设定了上限。

作物种植设施用地规模。生产设施用地按照种植规模核定用地面积。作物生产的服务和直接关联设施用地，原则上不超过用地规模的10%，确因生产需要可适当增加，但不得超过15%，其中规模化粮食种植的直接关联设施用地，由当地自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据农业生产需要合理确定（这里为什么要把规模化粮食种植单独说一下，主要是考虑到规模化粮食种植生产用地面积较大，情况比教特殊，流转1000亩以上，直接关联的设施用地就有可能到100亩）。看护房应为单层，用地规模控制在22.5平方米以内。

畜禽水产养殖设施用地规模。生产设施用地按照养殖规模核定用地面积。畜禽养殖的直接关联用地原则上不超过用地规模的20%，确因生产需要可适当增加，但不得超过50%；露天水产养殖池的直接关联用地原则上不超过用地规模的15%，确因生产需要可适当增加，但不得超过20%；工厂化水产养殖场的直接关联用地原则上不超过用地规模的20%，确因生产需要可适当增加，但不得超过25%。

作物种植、畜禽水产养殖设施用地规模确因生产需要增加直接关联用地的，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门确定。

5.明确了设施农业用地后期管理主体单位和责任。设施农业用地不再使用的，由经营者负责恢复原用途。乡镇政府负责监督实施。县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。

（三）设施农业用地取得方式和备案程序。

1.设施农业用地取得首先要签订用地协议。使用集体土地的，由乡镇政府组织农村集体经济组织、土地承包者、经营者就土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等土地使用条件进行协商，达成一致意见后，再由农村集体经济组织、土地承包者和经营者共同签订用地协议。涉及流转农户承包地的，经营者建设农业设施应依法征得承包农户的同意。使用年限不得超过承包农户的剩余承包年限。

使用国有土地的，由国有土地使用人和经营者签订用地协议。

2.设施农业用地备案。设施农业用地不破坏耕地耕作层、不涉及补划永久基本农田的，用地协议签订后即可开工建设，须在30日内到所在地乡镇政府备案；破坏耕地耕作层、涉及补划永久基本农田的，必须在用地协议签订后，到所在地乡镇政府备案，并经县级自然资源部门同意后方可开工建设。（用地协议签订后30日内，经营者须到当地乡镇政府备案。其中不涉及补划永久基本农田的，用地协议签订后可开工建设，但必须在规定时间内备案；涉及补划永久基本农田的，需备案后才能开工建设。）

3.永久基本农田补划程序。占用永久基本农田且破坏耕地耕作层的，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门按照相关规定编制永久基本农田补划方案，并通过永久基本农田踏勘系统逐级实时报备（按照部关于设施农业用地上图入库的有关要求，一些必要的数据及坐标要上传到永久基本农田踏勘系统，省厅目前正在对该系统进行升级改造）。

（四）明确省市县三级监管责任。

一是省自然资源厅会同农业农村厅利用信息化等技术对全省设施农业用地进行监管，不定期组织开展专项核查，发现苗头性、倾向性问题，及时研究解决。二是省辖市、省直管县（市）自然资源和农业农村主管部门联合对本辖区设施农业用地使用情况进行年度核查。（每年于11月底前将核查情况报省自然资源厅和省农业农村厅。对发现的违法违规用地行为，要依法依规督促所辖县（市、区）进行整改，并将整改情况报送省自然资源厅和省农业农村厅。）三是县级自然资源和农业农村主管部门、乡镇政府负责日常监督检查。自然资源主管部门要加强设施农业用地的实施跟踪，监督设施农业土地利用和土地复垦，及时做好土地变更登记等工作；农业农村主管部门要加强设施农业建设和经营行为的监督指导，做好土地流转管理和服务工作；乡镇政府负责对设施农业建设和使用的日常监管、用地协议履行情况的监督、落实土地复垦责任。